Raumordnerische und städtebauliche Verträglichkeit

Strategische Schritte, die ein Einzelhandelsunternehmen an einem Standort plant, haben unter Umständen erhebliche Auswirkungen auf das Versorgungsniveau an diesem Standort oder in der Umgebung. In solchen Fällen muss das Untenehmen häufig ein kompliziertes Genehmigungsverfahren durchlaufen.

Ein Fall aus der Praxis: Ein Einzelhandelsunternehmen plant in einer Stadt/Gemeinde die Ansiedlung eines Geschäftes mit rund 700 qm Verkaufsfläche bzw. die Erweiterung der Geschäftsräume auf über 700 qm Gesamtverkaufsfläche. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens, an dem unter anderem die Träger öffentlicher Belange (zum Beispiel Kommunalverwaltung, Wirtschaftsorganisationen) beteiligt werden, kann es vorkommen, dass vom Einzelhandelsunternehmen gefordert wird, eine Auswirkungsanalyse erstellen zu lassen.

1 Flächenwachstum kritisch prüfen
Bereits seit vielen Jahren ist in Deutschland der Trend feststellbar, dass die Verkaufsfläche sowohl insgesamt als auch je Geschäftseinheit kontinuierlich zunimmt. Die Entstehung von immer mehr und immer größeren Vertriebstypen an peripheren Standortlagen außerhalb der gewachsenen Zentren - so genannte Fachmarktagglomerationen auf der „Grünen Wiese“ - ist ein äußerer Ausdruck dieser Entwicklung. Dass dies nicht ohne Auswirkungen auf die existierenden Versorgungsbereiche in den Gemeinden, auf die bestehende zentralörtliche Gliederung, die vorhandene Verkehrsinfrastruktur oder das Orts- und Landschaftsbild bleiben kann, ist nachvollziehbar.

Umso verständlicher ist es, dass die Kommunalplanung sowie die Raumordnung und Landesplanung bestrebt ist, diese Entwicklungen zu steuern, um nach Möglichkeit negative Auswirkungen zu verhindern. Ein wichtiges Instrument, das den Entscheidungsträgern vom Gesetzgeber an die Hand gegeben worden ist, ist § 11 Abs. 3 BauNVO. Er besagt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe außer in Kerngebieten (in der Regel sind dies die Innenstädte) nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind.

Relevant sind hierbei auch die §§ 4-11 der Baunutzungsverordnung, in denen die Zweckbestimmung und die zulässigen Nutzungen für die jeweiligen Baugebiete aufgeführt sind. Als großflächige Einzelhandelsbetriebe gelten im Allgemeinen Geschäfte mit einer Verkaufsfläche von rd. 700 m² und mehr (siehe hierzu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts für einen der wohnungsnahen Versorgung dienenden Lebensmittelmarkt, Urteil v. 22.5.1987 – 4C 19.85-BauR 1987 = NVwZ 1987, 1076).

Außerhalb der Sondergebiete sind Einzelhandelsbetriebe von rd. 700 m² und mehr nicht zulässig, es sei denn, es kann gutachterlich gezeigt werden, dass „nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Ziele Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung“ durch das Vorhaben nicht zu erwarten sind.

Plant also ein Einzelhandelsunternehmen außerhalb eines Kerngebietes bzw. eines Sondergebietes die Ansiedlung oder Erweiterung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes, zum Beispiel in einem Gewerbegebiet oder in einem allgemeinen Wohngebiet, und werden von dritter Seite Bedenken hinsichtlich der raumordnerischen und städtebaulichen Verträglichkeit des Vorhabens geäußert, so kann eine gutachterliche Überprüfung anhand einer Auswirkungsanalyse vorgenommen werden.

2 Gutachterliche Prüfkriterien
Nach § 11 Abs. § BauNVO ist ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben, das außerhalb von Kerngebieten und Sondergebieten geplant ist, nach städtebaulichen Prüfkriterien zu beurteilen. Die Prüfkriterien werden in § 11 Abs. 3 BauNVO beispielhaft genannt. Die raumordnerischen Prüfkriterien sind in der Regel in den Landesentwicklungsprogrammen der Bundesländer bestimmt (zum Beispiel § 24 Abs. 3 des Landesentwicklungsprogramms NRW).

Von Bedeutung in diesem Zusammenhang sind auch die Einzelhandelserlässe der Bundesländer, die die raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen weiter konkretisieren (zum Beispiel Einzelhandelserlass NRW von 1996). Die Erlasse haben in erster Linie den Zweck, den Bezirksplanungsräten als Beurteilungsgrundlage zu dienen und den Investoren Planungssicherheit zu geben.

2.1 Raumordnerische Prüfkriterien
a) Übereinstimmung mit der zentralörtliche Gliederung
Die Versorgungsfunktion des geplanten Einzelhandelsbetriebs soll mit der zentralörtlichen Funktion eines Ortes (Ober-, Mittel-, Unterzentrum) in Übereinstimmung stehen. Überschreitet die Versorgungsfunktion des Betriebes die des Ortes, so können aus raumordnerischen Gesichtspunkten nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf das zentralörtliche Gefüge hervorgerufen werden. Ein Beispiel hierfür wäre ein großflächiges SB-Warenhaus, das in einem kleinen Ort ohne zentralörtliche Versorgungsfunktion angesiedelt werden soll.

b) Orientierung am Verflechtungsbereich des zentralen Ortes
Das Einzugsgebiet des Einzelhandelsvorhabens sollte dem Verflechtungsbereich des zentralen Ortes, in dem das Vorhaben geplant ist, entsprechen. Ist eine deutliche Überschreitung zu erwarten, besteht die Möglichkeit, dass andere zentrale Orte in ihrer Funktionsfähigkeit beeinträchtigt werden.

2.2 Städtebauliche Prüfkriterien
a) Auswirkungen auf die Nahversorgung
Diese können sich ergeben, wenn durch ein Vorhaben nahversorgungsrelevante Einzelhandelsbetriebe zur Geschäftsaufgabe gezwungen werden und somit die Nahversorgung, vor allem für nicht motorisierte Bevölkerungsgruppen, nicht mehr gewährleistet ist. Eine solche Situation kann sich zum Beispiel ergeben, wenn durch die Ansiedlung eines Supermarktes am Ortsrand einer Gemeinde wohnortnahe Lebensmittelgeschäfte schließen müssten. Nahversorgungsrelevante Einzelhandelsbetriebe sind Geschäfte, die vornehmlich nahversorgungsrelevante Sortimente führen. Nach dem Einzelhandelserlass NRW zählen hierzu: Lebensmittel, Getränke, Drogerie, Kosmetik und Haushaltswaren.

b) Auswirkungen auf Versorgungsstrukturen in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden
Durch ein Einzelhandelsvorhaben können in Folge von induzierten Umsatzverlagerungen bestehende Versorgungsbereiche in der Gemeinde bzw. in anderen Gemeinden, wie zum Beispiel Innenstädte und Stadtteilzentren, in ihrer Versorgungsfunktion gefährdet werden. Gefährdungen werden im Allgemeinen erwartet, wenn es durch den geplanten Einzelhandelsbetrieb zu Geschäftsaufgaben kommt und das Niveau sowie die Vielfalt der Versorgungsbereiche merklich absinkt.

Von Bedeutung hinsichtlich der Auswirkungen, die in Folge des Einzelhandelsvorhabens zu erwarten sind, ist Zentrenrelevanz der angebotenen Sortimente. Bietet der geplante Einzelhandelsgroßbetrieb vornehmlich zentrenrelevante Sortimente an, wie zum Beispiel Bekleidung oder Schuhe, so entfaltet dieser größere Wirkungen auf die Funktionsfähigkeit von Zentren als etwa Möbel- oder Baumarktsortimente. Zentrenschädigende Wirkungen werden im Allgemeinen erwartet, wenn in einem Versorgungszentrum durch das Einzelhandelsvorhaben in den projektrelevanten Sortimenten Umsatzverlagerungen von über 10 Prozent hervorgerufen werden.

c) Auswirkungen auf den Verkehr
Diese werden angenommen, wenn vorhandene Verkehrseinrichtungen durch den vom Einzelhandelsvorhaben ausgehenden zusätzlichen Verkehr überlastet werden.

d) Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung
Solche Auswirkungen sind zu erwarten, wenn die ordnungsgemäße, verkehrliche Anbindung des Vorhabens nicht gewährleistet ist bzw. das vorhandene Verkehrsnetz nach seiner Leistungsfähigkeit nicht auf das Vorhaben ausgerichtet ist. Dies gilt insbesondere, wenn Einrichtungen des ÖPNV fehlen.

e) Schädliche Umweltwirkungen
Hier denkt der Gesetzgeber insbesondere an auf die Nachbarschaft einwirkende Immissionen zum Beispiel durch die Zunahme von Lärm- und Abgasbelästigungen in Wohnstraßen in Folge von stärkerem Zu- und Abfahrtsverkehr.

f) Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild
Solche Auswirkungen können gegeben sein, wenn ein Vorhaben nach Lage, Umfang und Größe aus dem Rahmen der näheren Umgebung fällt. Maßgeblich hierbei ist, ob sich das Vorhaben in den städtebaulichen und landschaftlichen Rahmen einfügt oder ob es als Fremdkörper empfunden wird.

g) Auswirkungen auf den Naturhaushalt
Diese können sich insbesondere durch die Beeinträchtigung von Ökosystemen ergeben, zum Beispiel durch die großflächige Versiegelung von Freiflächen oder der Veränderung des Kleinklimas durch ausgedehnte Gebäude.

3 Fazit
Vor dem Hintergrund des gutachterlichen Anspruches, die zu erwartenden Auswirkungen eines großflächigen Einzelhandelsvorhabens fundiert abschätzen und bewerten zu können, basiert eine Auswirkungsanalyse auf zwei Arbeitsstufen.

Die erste Stufe umfasst eine Markt- und Standortanalyse, in deren Mittelpunkt eine detaillierte Analyse der gegebenen Angebots-, Nachfrage- und Standortsituation steht. Sie mündet in einer Schätzung der zu erwartenden Umsatzhöhe des geplanten Einzelhandelsvorhabens sowie der zu erwartenden Umsatzumlenkungen, wobei eine Differenzierung nach verschiedenen Standortlagen erfolgt (zum Beispiel Innenstadt, Stadtteilzentren, Sonderlagen für großflächigen Einzelhandel). Die markt- und standortanalytische Betrachtung bildet damit die wesentliche Voraussetzung für die Abschätzung der raumordnerischen und städtebaulichen Verträglichkeit des Einzelhandelsvorhabens.

Die zweite Stufe beinhaltet eine gutachterliche Einschätzung und Bewertung des Einzelhandelsvorhabens in Bezug auf die zu erwartenden raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen. Als Prüfkriterien dienen die dargestellten Aspekte des § 11 Abs. 3 BauNVO sowie die ergänzenden Richtlinien der betroffenen Bundesländer.

Weiterführende Literaturhinweise: Baunutzungsverordnung, 1990. Einzelhandelserlass des Landes Nordrhein-Westfalen, 1996.